Работающие отчисляют в пользу нуждающихся

Пенсионная реформа: форма против содержания
Такое положение сулит не столько перераспределение общественного пирога в пользу пенсионеров, сколько создание негативных стимулов, не позволяющих выпекать пирог оптимальных размеров. В теории это называется искажающим действием налогов. Его результатом становится внешне не наблюдаемое налоговое бремя в виде недопроизведенной добавленной стоимости.
Минздравсоцразвития утверждает, что нынешнего повышения взносов хватит ненадолго — доля людей старших возрастов в населении будет быстро расти. Попыткой заблаговременно ответить на вызов была пенсионная реформа, начатая в 2002 г. Она основывалась на двух идеях: обеспечить предсказуемость обязательств и побудить тех, кто ныне работает, разделить с государством заботу о собственном будущем. Под эти идеи выстроен формат действующей пенсионной системы. Однако сами идеи не реализованы. В результате положение вещей оказалось далеким от деклараций, а последующие реформации могут все окончательно запутать.

Что случилось с предсказуемостью обязательств? Нередко считают, будто она может быть обеспечена актуарными расчетами. Без расчетов не обойтись, но долгосрочный актуарный расчет — это, по сути, цепочка гипотез на базе демографических и макроэкономических прогнозов. Сейчас статус официального имеет оптимистический вариант демографического прогноза, а макроэкономические прогнозы еще слишком зависимы от докризисных наблюдений. Между тем подразумевается, что эта гипотеза однозначно свяжет платежи и обязательства на десятилетия вперед.

Такое возможно, если предсказуемость основывается не на расчетах, а на неизменности правил игры. Это и предусматривалось реформой. Предполагалось, что основным предметом государственных гарантий станет не конкретный размер пенсий, а состав источников доходов Пенсионного фонда. Говоря упрощенно, на вопрос, какими окажутся пенсии лет через 20, был дан ответ: конкретные цифры могут меняться, но гарантируется, что весь доход от таких-то налогов пойдет на пенсии. Был введен накопительный компонент: в закрепленных поступлениях Пенсионного фонда выделена доля, предназначенная для инвестиций в интересах конкретных лиц. В целом имелось в виду постепенно изменить сам характер пенсий. В традиционной бюджетно-распределительной системе пенсии по старости — это то, что ныне работающее поколение отчисляет в пользу уже не работающего. В перспективе же пенсионеры должны были становиться кем-то вроде рантье, живущих за счет источников, права на которые за ними заранее закреплены. Подобный вариант не только морально привлекателен, но и, в принципе, более устойчив экономически, а также способствует созданию длинных денег.

Но за все приходится платить. В данном случае плата включала финансовое и организационное обособление Пенсионного фонда от общей системы управления государственными финансами и установление непосредственной связи между пенсиями и налогообложением зарплаты. В бюджетно-распределительной системе пенсионные обязательства формируются и реализуются в общем ряду обязательств государства, что позволяет отдавать предпочтение налогам с относительно меньшим искажающим действием. Реформа же предполагала, что пенсионная система станет своего рода государством в государстве с собственным бюджетом. Причем принудительное «откладывание» части дохода поколения естественно приобретает форму обложения зарплаты, называется ли оно налогом или страховым взносом. Однако оно порождает более сильное искажающее действие, чем, например, НДС. Стоило бы мириться с такой ценой реформы, если бы ее цели были достигнуты. В действительности же создана оболочка, не адекватная содержанию.

Провозглашенные в 2002 г. правила игры, незыблемость которых составляла суть реформы, уже не раз пересматривались. Понятно желание облегчить налоговое бремя для бизнеса — отсюда снижение ЕСН в 2005 г. Объяснимы неоднократные повышения пенсий без оглядки на закрепленные доходы Пенсионного фонда — отсюда его дефицит. Неудивительно стремление ликвидировать дефицит — отсюда повышение взносов. Будем откровенны: трудно ожидать, что политики зарекутся прикасаться к пенсионной системе, особенно в стране, где самыми активными избирателями являются люди пенсионного и предпенсионного возрастов. Последовательная реализация задуманной реформы была бы возможна при жестком авторитарном режиме либо при высочайшей развитости гражданского общества. Иначе неизбежны компромиссы, довольно обычные за рубежом.

По сути, у нас продолжает действовать бюджетно-распределительная пенсионная система, а чтобы перейти к чему-то иному, нужны помимо прочего другое качество политической жизни и другая степень доверия к власти.

Что же делать сейчас? Для начала перейти к сценарному построению пенсионной стратегии. Пенсионная система, охватывающая десятки миллионов людей, использующая огромную часть ВВП и отличающаяся крайней социальной чувствительностью, не годится на роль зоны абсолютной предсказуемости. Стоит перейти от частых ситуативных корректировок к осмысленной адаптивной политике. Коль скоро существующая система является бюджетно-распределительной, для адаптации необязательно использовать наиболее искажающие налоги; можно опираться на те, что не так губительны для экономики.

Смысл организационной автономии Пенсионного фонда был в обособлении пенсионной системы от политических рисков. На деле такого обособления не произошло и вряд ли произойдет в ближайшем будущем. Фонд квалифицированно выполняет миссию агента государства в отношениях с миллионами пенсионеров, и, пока нет готовности к радикальной реформе, относиться к нему и надо как к нормальному агентству, финансируемому из общих доходов бюджета.

Итак, не надо связывать себя внешним следованием идее, которую внутренне пока не приняли. Целесообразно, однако, по мере сил продвигаться к тому, что не получилось скачком, а именно: к инвестированию работающим поколением в свое пенсионное будущее. Вряд ли уместны разговоры о демонтаже накопительного элемента системы. Он построен «на вырост» и, хотя экономически пока не значим, выполняет полезную психологическую роль. Необходимо активно стимулировать добровольные пенсионные накопления, обеспечивая информационную поддержку, соплатежи, частичное страхование рисков и т. д. Главное же — присмотреться к гигантскому бремени всевозможных льготных пенсий и выплат работающим пенсионерам.

В стране по-прежнему миллионы бедных, среди них немалая часть многодетных семей. Дети в них попросту недоедают. Если оправдаются расчеты на увеличение рождаемости, проблема станет еще острее. Справедливо ли, пока она не решена, упорно тянуть вверх коэффициент замещения, характеризующий отношение пенсии к зарплатам? И уж явно несправедливо не только выплачивать, но и индексировать пенсии тем, кто одновременно получает относительно высокую зарплату. Стань пенсия отложенным заработанным доходом того же гражданина, конечно, покушаться на него было бы недопустимо. Но, коль скоро сохраняется бюджетно-распределительная система пенсии, это отчисления работающих в пользу нуждающихся. Не следует ли в дальнейшем ориентировать прирост этих отчислений прежде всего на интересы наиболее нуждающихся — например, наиболее пожилых и беспомощных пенсионеров и инвалидов?

Осознание бюджетно-распределительного характера пенсионной системы позволяет здраво подойти и к теме пенсионного возраста. Его увеличение перестает восприниматься непременно влекущим дополнительное накопление обязательств, в чем видят основное экономическое препятствие. Вместе с тем сугубо политический характер темы побуждает искать решение, имеющее шансы найти поддержку. Пока, видимо, такие шансы есть лишь у вариантов типа «при увеличении средней продолжительности жизни на два года пенсионный возраст увеличивается на год».

Итак, автономия современной пенсионной системы иллюзорна. К любой из ее проблем уместно подходить с позиций единой социально-экономической политики. Социальной — значит дифференцируя пенсионеров, на деле относящихся к разным социальным группам, и учитывая конкурирующие интересы всех слоев населения. Экономической — значит понимая, что при заблаговременном дележе пирога не стоит гарантировать куски, которые пока не выпекали. Политики — значит не настаивая на том, к чему люди не готовы, но и не раздавая авансов, которых особо не ждут и которым зачастую не верят.

Лев Якобсон, первый проректор Национального исследовательского университета — Высшая школа экономики