Переименование не меняет сущности

1. От редакции: Реформа имени

Именование — это акт рождения человека или вещи, а смена имени — признак перехода в новое качество. Это происходит, например, при вступлении в брак или принятии монашеских обетов.

Предложение президента переименовать милицию в полицию символически оправданно. Мы хотим радикально изменить правоохранительную службу, а значит, частью такой глубокой реформы должно быть переименование.

Но для превращения «плохой» милиции в «хорошую» полицию нужно, чтобы большинство населения (включая милиционеров) верили в такую возможность. В России подобного единства веры не наблюдается, более того, регулярность переименования улиц и организаций, к сожалению, снизила символическую значимость переименования. Скажем, недавнее переименование ГАИ в ГИБДД не привело к заметному улучшению работы службы — она по-прежнему коррумпирована и не может в полной мере считаться «службой безопасности движения».

Самая богатая история переименований у Федеральной службы безопасности. То соединяясь, то разделяясь с милицией, она за 90 с небольшим лет сменила как минимум 10 имен: ВЧК, ГПУ, ОГПУ, НКВД, НКГБ, МГБ, КГБ, АФБ, МБ, ФСК. Требования политического момента и функции службы при этом могли несколько меняться, но не в сторону более эффективного производства общественного блага (как должно бы быть), а в сторону лучшего соответствия генеральной линии. Любовь российской бюрократии к переименованиям, к превращениям «комитетов» в «министерства», «управлений» в «службы», «отделов» в «департаменты» легко опровергает философов-идеалистов, веривших в символизм имен: «идея» административной единицы при ее переименовании в России обычно не меняется. Представители сегодняшней ФСБ хорошо представлены в органах госуправления и в экономике, но у общества большие вопросы к этой структуре в связи с ее прямыми функциями — обеспечением безопасности. Эта организация крайне непрозрачна, неподотчетна, а об ответственности ее представителей за провалы в работе по обеспечению национальной безопасности мы слышим крайне мало.

Поэтому для материального преобразования «плохой» милиции в «хорошую» полицию необходимы реальные изменения в законодательстве, правоприменении, кадровой и структурной политике МВД. Часть из них мы надеялись увидеть в проекте нового закона «О полиции» (см. также статью на этой странице).

В ряде пунктов законопроект стал подробнее старого закона «О милиции». В нем появились конъюнктурные новации вроде геномной регистрации, тезисы об общественном контроле и вежливом обращении к гражданам. Но радикальных сущностных изменений в законопроекте нет. Как и обещал Дмитрий Медведев, усилена вертикаль управления — вся полиция станет федеральной, а структуру ее определит президент. Правда, президент обещал и полностью федеральное финансирование, а законопроект разрешает расходы местной власти и муниципалам. Сохранился даже пункт о том, что полиция может принимать от граждан и организаций во владение транспортные средства и имущество.

Президент призывал освободить милицию от излишних функций — этого не произошло; сохраняется и техосмотр, и выдача водительских прав, и контроль миграции, и охрана на договорной основе, и возможность участия в экономических спорах. Появилась новая функция предупреждения экстремизма.

Многие формулировки расплывчаты. Например: «Деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что она не может или не должна достигаться таким образом». Вероятно, этот текст и подобные будут поправлены, ведь законопроект выложен в интернете на общественное обсуждение.

В бывших соцстранах в 1990-е правоохранительным органам вернули наименование полиции или убрали приставку «народная». В Польше и Чехии произошла радикальная кадровая чистка служб (обновилось 60%), реформу проводили бывшие диссиденты. Рейтинг доверия к полиции в этих странах вырос к концу 2000-х с 25% (1991 г.) до 72% (Польша) и 58% (Чехия). В России реформу проводит само МВД, предлагается лишь 20%-ное сокращение кадров.


2. Смена вывески

России не нужна милиция, которая зависит от региональных властей и коммерческих структур; пусть ее заменит полиция, которая получает деньги из одного федерального источника, — такова идея нового президентского закона

Меж двух властей

На совещании о реформе Министерства внутренних дел (МВД) президент Дмитрий Медведев сообщил, что милицию надо переименовать в полицию, и предложил всенародно обсудить новый закон о полиции.
Полиция, сказано в документе, является частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти (МВД). Это значит, что полиция будет полностью финансироваться из федерального бюджета. Сейчас милиция общественной безопасности частично финансируется регионами и частично подчиняется губернаторам. Закон не запрещает местным властям платить полиции надбавки и давать квартиры, эти вопросы предстоит решить в других законах и сделают это позднее, говорит представитель МВД.

Милиция делится на криминальную и общественной безопасности. В полиции, судя по проекту, такого разделения не будет. Впрочем, структура полиции в документе не описана, лишь сказано, что ее определит президент. Это означает, говорит источник в центральном аппарате МВД, что структуру до конца еще не придумали.

Экономика остается

Закон о милиции и сейчас запрещает сотрудникам заниматься коммерческой деятельностью. Но в законе о полиции появится специальный пункт о запрете владеть ценными бумагами, приносящими доход. По словам сотрудника одного из подразделений собственной безопасности МВД, бывали случаи, когда милиционеров уличали во владении долями ООО, однако они оправдывались тем, что это не коммерческая деятельность. Формулировка, продолжает источник, и сейчас неконкретна: не ясно, запрещает ли пункт нового закона владеть долей в ООО. С точки зрения законодательства о ценных бумагах в этом случае нет разницы — акции, облигации или доли в ООО, разъясняет Марина Мисюкевич из группы юридических компаний «Консулъ».

А вот хозяйствующими субъектами полиция заниматься продолжит. По словам источника, близкого к администрации президента, изначально планировалось вообще исключить из ведения полиции какие-либо пункты, прямо связанные с экономическими вопросами. Но на их сохранении настоял замминистра Евгений Школов, курирующий департамент экономической безопасности МВД. В итоге в законопроекте сохранились пункты, позволяющие воздействовать на хозяйствующие субъекты. Так, пункт 11 статьи 13 дает полиции право требовать «при наличии признаков» проводить проверки в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом (УПК), а пункт 31 той же статьи — «участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов».

По словам президента предпринимательской ассоциации «Опора» Сергея Борисова, раз в проекте написано, что проверку можно проводить только в рамках УПК (это уже внесено и в действующий закон о милиции), то опасаться предпринимателям нечего — проверки могут проводиться не произвольно, а только в рамках уголовного дела. Но сотрудник МВД напоминает, что при такой формулировке остаются возможности проверки и без дела — по рапорту об обнаружении признаков преступления.

В ногу со временем

Новый закон уточняет принципы взаимодействия полицейского и гражданина, правила использования силы и спецсредств. Появился пункт, запрещающий причинять физическую или нравственную боль, добиваясь нужных показаний. Подробно описано, как следует использовать резиновую палку (дубинку): сказано, куда и как нельзя наносить удары. Прямой запрет тут вряд ли поможет, выбивание нужных показаний не исчезнет, а бить давно научились так, что следов не остается, скептически оценивает эти нормы правозащитник Лев Пономарев.

Еще одно изменение связано с огнестрельным оружием. Раньше его можно было применять, в частности, против пытающегося скрыться нарушителя, совершившего тяжкое преступление против жизни, здоровья и собственности (например, кражу или крупное мошенничество). Теперь огнестрельное оружие можно применять только против тех, кто угрожал или угрожает жизни граждан и пытался или пытается нанести их здоровью тяжкий вред. В прочих нарушителей, пытающихся скрыться, можно будет стрелять из огнестрельного оружия ограниченного поражения. То есть из травматического оружия, уточняет член думского комитета по безопасности Алексей Розуван, участвовавший в разработке законопроекта.

Недоумение адвокатов вызвала норма о том, что задержанный может воспользоваться услугами адвоката с «момента водворения его в специально отведенное помещение». В УПК четко прописано, что на это человек имеет право с момента задержания, которое фиксируется составлением протокола, отмечает адвокат Александр Арутюнов. Норма будет скорректирована и право на адвоката по-прежнему будет предоставляться с момента задержания, обещает Анатолий Кучерена, возглавляющий комиссию Общественной палаты по контролю за деятельностью правоохранительных органов. Ведь иногда людей удерживают в автозаках, а не в специально отведенных помещениях, отмечает Кучерена.

Алексей Никольский
Лилия Бирюкова